2026年3月26日，路透社援引知情人士消息披露，中国正考虑放宽商业银行部分主要投资者持股限制，以此拓宽受经济放缓冲击的商业银行融资渠道，助力行业补充核心资本。
据知情人士透露，国家金融监督管理总局已于2026年1月与部分银行代表召开专题会议，正式研讨放宽相关持股限制的可行性；此次监管酝酿调整的核心，正是2018年正式落地、已执行八年的商业银行“两参一控”股权监管规则。
按照现行监管规定，单一投资者持有商业银行5%及以上股份，即被认定为主要股东，核心约束为参股商业银行数量不得超过2家，或仅可控股1家商业银行。
知情人士进一步透露，监管层拟对该规则做定向放宽，允许符合条件的银行股东，额外成为一至两家其他商业银行的主要投资者，相关增持动作需经国家金融监督管理总局逐案审查批准，审核核心围绕股东资质、财务实力，以及对应银行资本补充的紧迫性。
“两参一控”的监管思路，最早可追溯至2010年银行业针对中小机构的股权乱象展开的监管探索。彼时，城商行、农商行等中小商业银行股权管理混乱，部分资本通过参股多家银行形成“资本系”，借机干预银行日常经营，甚至引发金融风险传导问题。
为规范这一现象，银监会发布《关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》（银监办发〔2010〕115号），首次针对中小商业银行提出持股数量限制，明确同一股东入股同质银行业金融机构数量不超过2家，若取得控股权则仅能投资或保留1家。
这一规定成为“两参一控”规则的雏形，但其适用范围仅局限于中小商业银行，并未形成覆盖国有大行、股份制银行的全行业规则，也未对“主要股东”作出明确的法律界定，监管探索仍处于局部阶段。
而这一监管逻辑的形成，实则借鉴了证券业更早实施的“一参一控”制度，2008年证监会先后发布相关规则，明确同一主体参股证券公司数量不超过2家、控股不超过1家，核心是防范证券行业的关联交易与同业竞争，这一制度为银行业股权数量限制提供了成熟的监管参考，也成为银行业“两参一控”规则落地的重要铺垫。
2018年成为“两参一控”规则从局部探索走向全行业制度化、法治化的关键节点。2018年1月5日，银监会发布《商业银行股权管理暂行办法》（2018年第1号），并于公布之日起正式施行，这一部门规章首次将“两参一控”规则覆盖至中华人民共和国境内依法设立的所有商业银行，包括国有大行、股份制银行、城商行、农商行等，完成了监管规则的全行业延伸。
该办法对“两参一控”作出清晰且严格的界定，首先明确了“主要股东”的认定标准——持有或控制商业银行5%以上股份或表决权，或持股不足5%但对商业银行经营管理有重大影响的股东，这一标准也成为后续监管调整的核心认定依据；其次划定了“两参一控”的核心要求，同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东，参股商业银行的数量不得超过2家，或控股商业银行的数量不得超过1家，二者择其一，若实现1家控股则不得再参股其他银行，若参股2家则不得取得任何一家的控股权；同时设置了例外条款，国务院授权持有商业银行股权的投资主体、银行业金融机构，以及经银监会批准并购重组高风险商业银行的主体，不受上述持股数量限制。
《商业银行股权管理暂行办法》的出台，并非仅明确持股数量限制，更构建起一套围绕商业银行股权的穿透监管框架，让“两参一控”规则有了坚实的监管支撑。
办法要求商业银行主要股东逐层说明其股权结构直至实际控制人、最终受益人，禁止股东委托他人或接受他人委托持有商业银行股权，同时明确股东必须使用自有资金入股，不得借助委托资金、债务资金等非自有资金投资，从源头防范“资本掏空银行”的风险。
此外，办法还设置了主要股东持股锁定期，规定自取得股权之日起五年内不得转让，仅在风险处置、司法强制执行等特殊情形下可例外；并要求商业银行建立股权托管制度，将股权在符合要求的托管机构集中托管，强化股权信息的公开透明。为保障规则平稳落地，2018年3月银监会发布配套通知，对办法施行前已存在的违反“两参一控”规则的存量股东，提出“只减不增、分类处置”的整改要求，持股数量违规的股东需逐步转让或减持股权，金融产品持股比例超5%的需在1年内完成整改。
同年8月，银保监会进一步优化外资持股规则，取消中资银行和金融资产管理公司外资持股比例限制，实施内外资一致的股权投资比例规则，外资持股银行同样遵循“两参一控”要求，实现了中国商业银行股权监管的内外资统一，让这一规则的监管体系更为完整。
2018年至2025年的八年间，“两参一控”始终作为中国商业银行股权监管的核心规则被严格执行，监管层未对其核心条款作出任何调整，而是通过日常监管与专项整治，持续规范商业银行股东行为，筑牢金融风险防范的防线。
这一阶段，监管部门重点查处商业银行股权代持、不正当关联交易、大股东滥用权利干预银行经营等违法违规行为，将股东的不良记录纳入全国信用信息共享平台，实现联合惩戒；同时对金融产品持股银行实施严格的比例限制，明确单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品，持有同一商业银行股份合计不得超过该银行股份总额的5%，防止资本通过资管产品绕道突破持股限制。严格的监管执行，取得了显著的行业效果，有效遏制了“资本系”乱入股商业银行的现象，规范了银行业股权秩序，保障了商业银行的独立经营决策权，也避免了因股东层面的不规范行为引发金融风险传导，为中国金融体系的稳定运行奠定了基础，而“两参一控”也成为市场与行业公认的银行业股权监管“底线规则”。
2026年监管层酝酿对“两参一控”规则进行定向放宽，实则源于经济放缓背景下商业银行日益迫切的资本补充需求，而资本市场的真实资本布局，也让这一监管规则的适配性成为市场焦点，最具代表性的便是中国平安旗下平安资管对招商银行的增持动作。
受宏观经济环境影响，商业银行普遍面临资产质量承压、资本消耗加快的现实问题，拓宽资本补充渠道、增强资本实力，成为商业银行实现稳健经营、更好服务实体经济的关键。在此背景下，国家金融监督管理总局启动了相关规则的调整探讨，而2025年末平安资管的密集增持，恰好触碰了现有规则的敏感边界：根据港交所披露的权益变动信息，2025年12月，平安资产管理有限责任公司通过两轮针对性操作增持招商银行（03968）H股，12月19日以每股50.9992港元的均价买入509.7万股，涉资约2.6亿港元；12月30日再度以52.7146港元的均价增持1056.5万股，涉资约5.6亿港元，两次操作合计增持1566.2万股，累计投入资金约8.2亿港元，增持后平安资管持有招商银行H股11.1亿股。以招商银行252.2亿股的总股本测算，平安资管持股量占招商银行总股本的比例约为4.4%，距离5%的商业银行主要股东法定认定红线仅一步之遥，后续若再进行小幅增持，便会触发主要股东监管认定。
而核心监管矛盾在于，平安资管母公司中国平安已控股平安银行，按照2018年落地的“两参一控”核心规则，同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东，参股商业银行数量不得超过2家，或控股商业银行数量不得超过1家。
（文章来源：财中社）
